Nas últimas duas décadas, infelizmente, o Brasil ofereceu exemplos emblemáticos de contabilidade criativa em altos escalões do poder. Em 2005, sob o primeiro governo Lula, anunciou-se com grande alarde o pagamento da dívida externa. No entanto, o que ocorreu, na prática, foi a mera contabilização da dívida externa em dívida interna, com custos muito mais elevados para o Tesouro. O discurso político de soberania escondeu, na verdade, uma manobra que apenas alterou o perfil do endividamento, sem reduzir seu peso sobre o orçamento público, ao contrário. Contudo, gerou um capital político suficiente para influenciar a reeleição ou segundo mandato do então presidente.

Anos depois, no segundo mandato de Dilma Rousseff, sucessora de Lula, o país reviveu o agravamento do quadro, com as chamadas pedaladas fiscais. Bancos públicos foram utilizados para custear programas governamentais antes do devido repasse da União, ferindo frontalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal. O desequilíbrio foi maquiado por atrasos intencionais em repasses e registros contábeis distorcidos, gerando um quadro fictício de solvência. A gravidade das manipulações levou ao processo de impeachment da presidente, demonstrando como a contabilidade criativa, quando institucionalizada, pode comprometer a legalidade e a própria governabilidade.

Agora no terceiro mandato de Lula, uma nova distorção reacendeu o debate sobre maquiagem fiscal e contabilidade criativa. Trata-se do Programa Pé-de-Meia, criado com o objetivo de oferecer incentivos financeiros a estudantes do ensino médio da rede pública, notadamente aqueles beneficiários do Bolsa Família. Embora o mérito social da iniciativa não esteja em discussão, sua execução orçamentária gerou forte reação técnica por parte do Tribunal de Contas da União - TCU, reboliço social e midiático.

O problema estava no registro contábil de empenhos realizados no último mês do exercício de 2023, com valores expressivos sendo lançados como se houvesse ocorrido transferência voluntária efetiva aos estudantes. Entretanto, os recursos não haviam sido liquidados, ou seja, não estavam disponíveis para saque, tampouco havia prestação de contas ou comprovação do fato gerador da despesa.

O Acórdão nº 297/2025 do Plenário do TCU, aprovado por unanimidade, determinou à União que corrigisse os registros contábeis, deixando claro que a mera ordem bancária de pagamento, desacompanhada da efetiva disponibilidade financeira, não caracteriza a execução orçamentária da despesa nos termos legais e afronta os princípios da competência, evidência e fidedignidade, previstos tanto na Lei Federal nº 4.320/64 quanto nas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público. Além disso, ao apresentar como executada uma despesa ainda pendente de liquidação, o governo inverteu as etapas da despesa, criando a falsa percepção do investimento em educação.

Esse episódio evidencia, mais uma vez, que a contabilidade criativa não é uma prática isolada, mas um mecanismo presente nos aparelhamentos de poder, especialmente quando se busca construir narrativas políticas desassociadas da realidade contábil e fiscal.

Outro exemplo relacionado ao terceiro governo Lula, diz respeito a isenção de até 5 mil reais para o IRRF, em tramitação no Congresso desde 2023 para aplicação em 2026, caso seja aprovada e que se trata de mais uma manobra fiscal e política a ser encobertada pela contabilidade criativa, pois o custo estimado da isenção é de 27 bilhões para a União, sendo que esta deixa de arrecadar 15 bilhões, apenas. O restante ou 12 bilhões seria suportado por Estados, DF e Municípios, de acordo com a Constituição, art. 157 e 158, inciso I. Por outro lado, as medidas compensatórias, somente para União, seria tributar mais 35 bilhões de outras rendas, ou seja, por ano, sua arrecadação aumentaria em 20 bilhões, enquanto é aplaudido por cumprir uma promessa de campanha de 2022 com recursos de outros entes federativos e do povo, lógico, sob a perversa conivência da imprensa e em explícita campanha para sua reeleição em 2026 para o quarto mandato.

Por fim, ainda falando de Lula 3, tem-se a proposta de cobrir o rombo bilionário do INSS por meio de um empréstimo público de R$ 6,5 bilhões, medida que, além de controversa, afronta os princípios da responsabilidade fiscal e do equilíbrio intergeracional. Ao invés de enfrentar a raiz do problema, o governo opta por agravar a dívida pública com juros elevados que beneficiam o sistema financeiro, em detrimento do interesse público, mas capitaliza votos de milhares de aposentados e pensionistas lesados.

Para piorar, essa operação objetiva a extinção de ações de ressarcimento e punição contra entidades sindicais envolvidas nos desvios de recursos do sistema previdenciário, algumas das quais ligadas a aliados políticos históricos. A operação, que mascara o desequilíbrio em nome da normalidade contábil, configura mais um exemplo clássico de contabilidade criativa aliada a conivência institucional, onde o custo real da escolha é transferido ao futuro e o silêncio conveniente das estruturas de poder.

Se no plano federal os impactos são amplificados, no nível municipal, a contabilidade criativa também tem se disseminado de forma alarmante. Muitos gestores, pressionados por limites constitucionais e regras de encerramento de mandato, optam por manobras para fechar as contas no martelo, nem que seja só no papel.

Entre as práticas mais comuns estão: 1) A superavaliação de ativos, tais como registros inflados de dívida ativa notoriamente irrecuperável, bens móveis inservíveis e imóveis abandonados, apenas para melhorar artificialmente o balanço patrimonial e 2) A omissão ou subavaliação de passivos, como precatórios, requisições de pequeno valor (RPVs), indenizações trabalhistas e compromissos contratuais vencidos e ou a vencer, muitas vezes sequer registrados em contas de controle.

Também devem ser inclusos nessa última prática, o uso irregular das chamadas Despesas de Exercícios Anteriores - DEA, anulação de empenhos ou manipulação de restos a pagar com cancelamento de obrigações assumidas, sua reclassificação para exercícios seguintes, sem respaldo legal ou orçamentário, desrespeitando assim, o regime de competência, empurrando o reconhecimento da despesa para fora do exercício de apuração dos limites legais ou balanços, criando um efeito bomba relógio.

Esse tipo de conduta distorce a realidade, manipula indicadores de disponibilidades, resultados orçamentários, financeiros, compromete o planejamento e mina a credibilidade institucional, mas, frequentemente, passa despercebido aos olhos da população.

Diante desse cenário, o controle externo desempenha uma missão constitucional insubstituível: proteger o interesse público, garantir o cumprimento das normas fiscais e promover o uso responsável dos recursos públicos. Os Tribunais de Contas, por meio de auditorias financeiras, operacionais e inspeções in loco, deve detectar e combater essas práticas criativas, que de arte, não têm absolutamente nada.

A responsabilização de agentes públicos por irregularidades contábeis e fiscais, inclusive com aplicação de multas, imputação de débito e rejeição de contas, não deve ser vista como perseguição, mas como resposta institucional à manipulação da verdade, um dos maiores riscos à democracia e à integridade da gestão pública.

Mas, o papel do controle externo deve ir além da repressão. Ele também deve ser pedagógico. Ao expor as distorções, propor recomendações e induzir boas práticas de governança, os Tribunal de Contas atuam como corretores de rumos, ajudando bons gestores a evitarem desvios e sinalizando aos maus que o sistema está vigilante.

A contabilidade pública deve ser espelho da realidade, não cortina de fumaça. A criatividade, no setor público, deve estar voltada para soluções, não para maquiagens. Quando gestores optam por iludir, em vez de informar, o controle externo deve se impor como freio e contrapeso, em defesa da transparência, da responsabilidade fiscal e, sobretudo, do cidadão. Porque no serviço público, a verdade dos números é também um compromisso ético. E nessa missão, os Tribunais de Contas seguem firmes: revelando o que muitos tentam esconder, fortalecendo a democracia pela via da boa técnica.

JOSÉ FERNANDES CORRÊIA DE GÓES, advogado, contador, professor, mestrando em Função Social do Direito pela Faculdade Autônoma de Direito - FADISP e auditor público externo do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso; e

JOÃO ROBERTO DE PROENÇA, contador, professor e auditor público externo do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso há 35 anos.